Derecho a la buena administración para una democracia sostenible

CARLOS CAMBRÓN– JURISTA

 

Una de las cosas que más se han dado a conocer a lo largo del último año han sido los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en el marco de la Agenda 2030. Por mi campo de estudio, quisiera aportar unas pinceladas y propuestas en relación al objetivo 16, que se centra en la justicia, la paz y el fortalecimiento de las instituciones.

Como dijo en su tiempo Manuel Azaña, ante la débil presencia de la moral pública en los gobernantes, era necesario gobernar, “haciendo saber a todos que hay un modo honesto, honrado de entender la vida pública”. Actualmente, la desconfianza ciudadana hacia las instituciones públicas, como pueden ser los ayuntamientos, es más que evidente. En su interior, pueden pulular fenómenos como la corrupción, la opacidad y conductas de dudosa ética, que merman la capacidad para prestar servicios adecuados y una mejor gestión de los fondos públicos. Como manifiesta el magistrado Ruz (ex instructor del caso Gürtel), el deterioro de la función pública se debe a la “tradicional colonización de la Administración por parte de los partidos políticos que transitoriamente ocupan el poder, y que mucho tiene que ver con el deficiente funcionamiento en nuestro país de los mecanismos administrativos de control previo”. El punto de partida pues, es que se trabaje en el contenido y la legitimidad del derecho a la buena administración, que se consagra en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en nuestra Constitución y en los estatutos de autonomía.

La buena administración es un derecho de la ciudadanía y corresponde a los poderes públicos velar para que éste sea efectivo, fomentando la ética y la integridad. Para que nos entendamos, la buena administración es cumplir funciones inherentes en democracia, basados en servir objetiva y racionalmente la sociedad. Es en estos casos, en que la integridad institucional y compliance (entendido como el conjunto de procedimientos, protocolos y controles idóneos y eficaces, destinados a constituir una cultura de cumplimiento normativo y ético en la organización) deben trabajar sinérgicamente. Dice el profesor Jiménez Asensio, que esta sinergia conduce a “construir sistemas preventivos sólidos que eviten el delito o las malas prácticas, pues en ambos casos se daña inevitable e irreparablemente la imagen o reputación institucional”.

Por lo tanto, hay la obligación de dotar a las administraciones y los gobiernos de herramientas donde el eje vertebrador de las mismas para crear una cultura de cumplimiento sea la integridad. Una integridad que repruebe conductas de abuso de poder y actúe con el fin de prevenir los riesgos de corrupción en sectores tan importantes como el de la contratación pública o el urbanismo municipal.

La experiencia ha venido indicando que el derecho a la buena administración tiene que caracterizarse por reconocer la centralidad de la ciudadanía en el ordenamiento jurídico; por el empleo de una metodología del entendimiento; por la promoción de la participación; por la vinculación ética y por el compromiso con la innovación y la sensibilidad social.

Se trata de un incentivo para el desarrollo de la cultura de cumplimiento, por ejemplo, en aquellos casos en que los empleados públicos se enfrentan a dilemas éticos en su gestión, que van más allá del cumplimiento de las leyes y de las instrucciones de sus superiores. Para que se entienda, compliance debe ser un algoritmo que codifique una deontología profesional pública.

Con esta sinergia, se tiene que definir un modelo de cumplimiento frente a los riesgos posibles en la actividad de los entes locales. El modelo tendría que componerse bajo las siguientes directrices:

1. El compromiso de los entes públicos en la elaboración e implementación de estos planes. Un compromiso de palabra y obra que debe descender a todos los niveles de la organización.
2. La elaboración de un mapa de riesgos y su gestión.
3. Procedimientos que concreten la voluntad de la voluntad de los entes, de adopción y ejecución de decisiones.
4. La aprobación del código ético.
5. El establecimiento de un órgano de control y supervisión del modelo.
6. La incorporación de un canal ético con sus garantías de confidencialidad y un sistema de anti-represalias, conforme a la Directiva europea 2019/1937 de protección de los denunciantes.
7. Un sistema disciplinario coherente con el código ético y;
8. La verificación periódica del modelo y su modificación ante la aparición de nuevas circunstancias internas o externas.

Para generar mayor confianza por medio de la buena administración, considero imprescindible la transparencia. Es fundamental porque gracias a este recurso se puede acceder a la información pública y a las normas de buen gobierno. El recurso a la transparencia debe entenderse como un medio en el que acudir para saber cómo se toman las decisiones que afecta a la ciudadanía; cómo se gestionan los fondos públicos; y bajo qué criterios actúan nuestras instituciones.

Ante una sociedad crítica que exige a los cargos públicos la rendición de cuentas, a la vez demandan participación de los poderes políticos. Cuanta mayor transparencia, mayor crecimiento económico-social y mayor regeneración democrática.

De todo lo expuesto, ¿qué propuestas o medidas podrían ser tenidas en consideración para alinearse con el objetivo 16?

1. Compromiso de los entes de trabajar internamente por un buen gobierno basado en la ética de la honradez y contra el abuso de poder, para externamente, construir una ciudadanía ética y cívicamente exigente y comprometida con la transparencia y la rendición de cuentas.
2. Elaborar el modelo de Compliance bajo la premisa ético-social de la cultura de cumplimiento, que ha de traducirse en la mejora de la gestión de los entes y en la mejora de la reputación institucional.
3. Formación sistemática, adecuada y adaptada a los empleados para desarrollar sus puestos de trabajo con mayor productividad y motivación. La expectativa de esta propuesta es que, como indicó la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, se exija una “cierta ejemplaridad social a quien ejerce cualquier función pública” y el alineamiento de sus conductas con “las reglas éticas de la neutralidad y transparencia”. Es decir, con los valores y la misión de los entes. Eso requiere de una diligencia cualificada, especialmente de quienes gestionan fondos públicos.
4. La elaboración e implementación de estándares de conducta en los departamentos de las administraciones públicas, en especial en la contratación pública para prevenir riesgos, como el fraude en el proceso de contratación por la entidad contratante.
5. Como sostiene algún experto (Pintos Santiago), la constitución de una Comisión Ética Institucional para el seguimiento del control ético en la contratación pública y elaborar un plan de profesionalización en contratación pública a los funcionarios, que esté integrada por expertos cualificados.
6. Reforzar la eficacia y la independencia de los órganos de control. Un ejemplo es que los distintos órganos se coordinen entre sí para una funcionalidad eficaz en sus actuaciones, sea para gestionar transparencia, para supervisar los procesos de contratación y licitación pública y la prevención de prácticas corruptas.
7. De acuerdo con la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, tomar medidas de lucha contra la corrupción y la prevención de conflictos de interés en los procedimientos de licitación para evitar alteraciones de la competencia y garantizar la transparencia del procedimiento y la igualdad de trato de todos los candidatos. Asimismo, que el órgano de contratación tome las medidas adecuadas para garantizar la participación en la licitación de las empresas que hubieran participado previamente en la elaboración de las especificaciones técnicas o de los documentos preparatorios del contrato o hubieran asesorado al órgano de contratación durante la preparación del procedimiento de contratación, no falseando la competencia. Incluso cuando no haya otro medio de garantizar el cumplimiento del principio de igualdad de trato, sea posible excluir a dichas empresas.
8. De acuerdo con el Real Decreto 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno de las entidades del Sector Público Local, la función del control interno de la actividad económico-financiera, ejercida por el órgano interventor mediante el ejercicio de la función interventora y el control financiero. Una función que se basa en el control de los actos de las entidades locales, en verificar el funcionamiento de los servicios del sector público local en el aspecto económico-financiero para el cumplimiento de la normativa y que la gestión se ajuste a los principios de buena gestión financiera, comprobando que la gestión de los recursos públicos se encuentra orientada por la eficacia, la economía, la calidad y la transparencia, bajo los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera en el uso de los recursos públicos locales.
9. En relación a la Directiva de 2019 sobre la protección de los denunciantes, identificar las acciones de posibles represalias descritas en el artículo 19 de la Directiva y adaptar las medidas de apoyo, de protección frente a represalias y de las personas afectadas de los artículos 20 al 22 antes del 17 de diciembre de 2021.
10. Fomentar la participación ciudadana en los distintos proyectos de los gobiernos municipales con la mayor transparencia posible. La finalidad última es la involucración de la sociedad civil con sus representantes, formando un contrato social en el que la voluntad debe prevalecer y gobernar por encima de la esfera del poder.

En definitiva, de lo que se trata es que las instituciones, por su responsabilidad con la sociedad civil, transformen su cultura de valores con recursos y herramientas de prevención y lucha contra la corrupción, claramente relacionados con el derecho a la buena administración. Esto significa, que la reputación no es cuestión menor. De modo que si que quiere evitar romper la imagen institucional, y que en el peor de los casos, cause un perjuicio irreparable, es un deber no ignorar políticas de compliance, que se sitúan al servicio de los ODS para alcanzar unas instituciones sólidas, íntegras y confiables.